Au cours des deux dernières semaines, j'ai eu l'occasion de participer à trois séances d'information organisées par le ministre ou le sous‑ministre des Anciens Combattants pour obtenir une analyse complète du budget fédéral.
Cette analyse traite de la partie du budget fédéral qui concerne expressément les anciens combattants.
Soulignons d'emblée qu'en ce qui a trait aux anciens combattants, le budget porte largement sur des programmes de transition entre vie militaire et vie civile, de « bien‑être » et de réadaptation, mais a peu à offrir en ce qui concerne les préoccupations de longue date de la communauté des anciens combattants, soit les indemnités financières et l'amélioration des prestations offertes par la Nouvelle Charte des anciens combattants.
En effet, comme l'ont confirmé le ministre et le sous‑ministre, nombre des recommandations formulées par le CNAAC et d'autres intervenants de la communauté des anciens combattants ont été délibérément mises de côté pour être étudiées plus en profondeur.
Comme d'habitude, le budget contient plusieurs déclarations de bonnes intentions et d'innombrables platitudes où il est question de la « bienveillance, du soutien et du respect » du gouvernement pour les anciens combattants canadiens et leur famille.
Pour être honnête envers le ministre, notons que le budget bonifie et élargit les programmes de transition, de bien‑être et de réadaptation suivants, lesquels pourraient se révéler bénéfiques pour de nombreux anciens combattants et leur famille :
Dans les présentations qu'ils ont faites dans les séances d'information auxquelles j'ai assisté, le ministre et le sous ministre ont tous deux insisté sur le fait que le budget 2016 prévoyait des investissements de 5,6 milliards de dollars sur six ans pour donner plus d'argent aux anciens combattants qui avaient subi des blessures ou contracté des maladies au cours de leur service militaire. Ils ont notamment mentionné que dans le budget 2016, on trouve les mesures suivantes (en réponse directe aux recommandations que formulent depuis longtemps le CNAAC, le Bureau de l'ombudsman des vétérans, le Comité permanent des anciens combattants et d'autres groupes d'intervenants de la communauté des anciens combattants) :
Il convient de noter que le ministre et le sous ministre semblaient mettre ces mesures de l'avant pour justifier le fait que le budget 2017 est très mince en ce qui concerne les indemnités financières, mais s'étend plutôt sur les préoccupations touchant le bien‑être et la réadaptation.
Dans ce contexte, il est révélateur que le document du budget établisse un « profil du succès » et qu'il définisse ce succès comme étant une conséquence des mesures budgétaires annoncées :
Malheureusement, comme je l'ai dit au ministre et au sous ministre, le budget ne permet pas de se débarrasser de cette épine dans le pied qu'est la disparité financière entre la Loi sur les pensions et la Nouvelle Charte des anciens combattants en ce qui concerne les indemnités pour les anciens combattants handicapés. De plus, il est évident qu'ACC se contente d'adopter une attitude attentiste en ce qui a trait aux indemnités financières pour les anciens combattants handicapés, et surtout dans l'établissement d'une forme de pension à vie à titre d'option pour le montant forfaitaire, tel que défini dans la lettre de mandat. En fait, le ministre et le sous ministre ont tous deux réaffirmé que ce sujet sera examiné et qu'une décision devrait être rendue plus tard cette année.
À cet égard, le budget prévoit ce qui suit :
« … Plus particulièrement, le gouvernement mettra en œuvre son plan afin de respecter son engagement visant à rétablir les pensions à vie en tant qu'option pour les anciens combattants blessés. Ces pensions offriront aux anciens combattants blessés l'option de recevoir leur indemnité d'invalidité sous forme de versement mensuel viager plutôt que sous forme de paiement unique. La communauté des anciens combattants fait depuis longtemps la promotion de ce changement à l'indemnité d'invalidité, et le gouvernement demeure résolu à le lui offrir. Le gouvernement a réalisé d'importants progrès dans le cadre de son travail visant à élaborer l'option d'une pension à vie et il annoncera d'autres renseignements cette année.
« Le gouvernement continuera de travailler avec la communauté des anciens combattants afin de trouver la meilleure façon de rationaliser et de simplifier le système des programmes de soutien financier actuellement offerts aux anciens combattants. »
Il faut savoir que, dans le cours des discussions qui ont précédé l'annonce du budget, comme d'ailleurs pendant les séances d'information qui ont suivi, on craignait vivement que le gouvernement ne se contente d'établir une option dans laquelle un montant forfaitaire (indemnité d'invalidité) serait réparti sur toute la vie de l'ancien combattant, ou sur une période donnée, dans le but de créer une « pension à vie », comme l'exige la lettre de mandat. Le CNAAC et d'autres intervenants de la communauté des anciens combattants ont vivement critiqué cette proposition, la jugeant totalement inadéquate et impropre à offrir la sécurité financière à vie souhaitée par la communauté des anciens combattants dans ce contexte. En fait, il serait juste de dire que les intervenants avaient une attente raisonnable, soit qu'on puisse établir une certaine forme de volet unique de revenus qui effacerait la disparité financière entre les prestations reçues aux termes de la Loi sur les pensions et les prestations reçues aux termes de la Nouvelle Charte des anciens combattants, et ce pour chacun des anciens combattants handicapés.
J'ai recommandé sans relâche au ministre et au ministère de se détourner de cette idée d'assurer une soi disant pension à vie à l'aide d'un montant forfaitaire et de plutôt se pencher sur les grandes conclusions dont fait état le CNAAC dans son Programme législatif et le Groupe consultatif sur les politiques relatives aux vétérans dans le premier chapitre de son mémoire. Selon ces documents, c'est en combinant les meilleures dispositions de la Loi sur les pensions et les meilleures dispositions de la Nouvelle Charte des anciens combattants que l'on obtiendra une forme de pension à vie beaucoup plus réaliste, de manière à assurer la sécurité financière des anciens combattants qui ont besoin d'une telle aide financière durant toute leur vie. Dans ce contexte, je continue à suggérer vivement de remplacer le terme « pension à vie » pour désigner le paiement d'un montant forfaitaire par le terme « sécurité financière à vie », et de cesser de tenter de convertir le paiement d'un montant forfaitaire en une forme de pension à vie.
Il faut aussi noter que, pour le Groupe consultatif sur les politiques relatives aux vétérans, dont je suis coprésident, le budget, de manière générale, ne répond pas de façon satisfaisante à ses recommandations (premier chapitre), adoptées lors de l'assemblée générale annuelle du CNAAC en novembre 2016. Notre recommandation clé, dans ce contexte, qui produirait une forme efficace de sécurité financière à vie, a été soumise au ministre l'automne dernier et présentée au Sommet des anciens combattants, à Ottawa en octobre 2016.
Dans son rapport, le Groupe consultatif sur les politiques relatives aux vétérans conclut ce qui suit :
« L'amélioration de l'allocation pour perte de revenus/allocation pour incidence sur la carrière pour en faire un seul flux de revenus à vie, l'ajout de l'allocation d'incapacité exceptionnelle, de l'allocation pour soins, et d'une nouvelle prestation mensuelle pour la famille garantiront à tous les vétérans qu'ils recevront les soins et le soutien qu'ils méritent, quand ils en ont besoin et tout au cours de leur vie. »
Le Groupe consultatif sur les politiques relatives aux vétérans est d'avis que cette proposition permet de tirer le meilleur de la Loi sur les pensions et de la Nouvelle Charte des anciens combattants et constitue un pas dans la bonne direction pour éliminer l'écart si évident entre la loi et la nouvelle charte en matière d'indemnité, en plus de procurer une forme de « pension à vie » pour les anciens combattants admissibles aux prestations proposées dans notre modèle. Comme la communauté des anciens combattants accepte largement cette étape du rapport du Groupe consultatif sur les politiques, il est difficile de comprendre pourquoi le gouvernement n'a pas adopté cette recommandation pour en faire une étape prioritaire vers la réforme souhaitée par le CNAAC.
Il faudrait toutefois noter qu'en ce qui concerne le portrait général, le budget est assez mince quant aux engagements financiers à l'endroit de l'ensemble des ministères pour l'exercice financier immédiat. De nombreux commentateurs ont émis l'hypothèse que le gouvernement attendait, pour fixer ses dépenses à court terme, que le Congrès américain et l'administration Trump révèlent leurs plans budgétaires, plans qui auront sans doute d'importantes répercussions sur l'économie canadienne.
Je dois dire que je demeure quelque peu optimiste en ce qui concerne la possibilité que nos initiatives législatives progressent. En fait, au cours des séances d'information et des réunions avec le ministre, le sous ministre et leurs hauts fonctionnaires respectifs, on a souligné le fait que les recommandations du CNAAC et du Groupe consultatif sur les politiques relatives aux vétérans demeurent dans la ligne de mire et sont sérieusement prises en considération dans le cadre de l'évaluation permanente qui est faite dans le but d'offrir la sécurité financière à vie aux anciens combattants handicapés et leur famille – le temps nous dira si cet engagement se concrétisera.
En ce qui concerne les améliorations à apporter à la nouvelle allocation pour incidence sur la carrière, le budget 2016, conformément à la lettre de mandat, mentionne l'intention d'ACC d'élargir l'accès aux catégories les plus élevées de ce qu'on appelait alors l'allocation pour déficience permanente, et ce afin de mieux soutenir les anciens combattants dont les perspectives d'emploi sont réduites en raison d'une maladie ou d'une blessure liée au service. On se souviendra que l'accès à l'allocation pour déficience permanente est extrêmement limité en vertu de la Nouvelle Charte des anciens combattants. Pour situer le contexte, il faut savoir que selon le Bureau de l'ombudsman des vétérans, seulement 50 % des anciens combattants gravement handicapés sont admissibles à l'allocation pour déficience permanente et, parmi ceux‑ci, plus de 90 % n'obtiennent que la plus faible catégorie d'allocation, soit la catégorie 3.
Malheureusement, on a vite compris, après l'annonce du budget 2016, que la nouvelle allocation pour incidence sur la carrière prévue dans la législation modifiée est mal définie, tant sur le plan de l'admissibilité que sur celui des critères donnant accès aux différentes catégories d'allocation. En effet, l'allocation pour déficience permanente/allocation pour incidence sur la carrière a été arbitrairement structurée de manière à procurer des montants précis aux anciens combattants gravement handicapés relevant de la charte – en fait, ces sommes n'ont pas d'effet réel sur quelque perte de revenus d'emploi que pourrait subir un membre des FAC blessé par rapport au salaire qu'il recevait en tant que militaire. Comme on peut le lire dans le Programme législatif du CNAAC, il est largement reconnu que les dispositions de l'allocation pour déficience permanente constituent un « instrument rudimentaire », alors qu'un « outil de précision » serait plus utile pour évaluer l'incidence financière qu'une blessure peut avoir sur un ancien combattant relativement à la carrière militaire qu'il projetait.
La position du CNAAC et du Groupe consultatif sur les politiques relatives aux vétérans est qu'il est essentiel qu'ACC change sa façon de voir les choses, de manière à ce que dans l'allocation pour incidence sur la carrière, on tienne compte de la perte future de revenus des anciens combattants handicapés, en se posant la question fondamentale suivante : « Quel aurait été le revenu de l'ancien combattant au cours de sa carrière militaire s'il n'avait pas été blessé? ».
Une fois ce point de référence établi, le Groupe consultatif sur les politiques relatives aux vétérans juge, tout comme le CNAAC – qui défend d'ailleurs cette position depuis longtemps – qu'il faut élaborer une forme d'allocation pour incidence sur la carrière correspondant à la perte de revenus de l'ancien combattant handicapé sur l'ensemble de sa carrière, comme le mentionnent divers rapports publiés par le Bureau de l'ombudsman des vétérans au cours des dernières années et comme le proposait déjà le Groupe consultatif sur la Nouvelle Charte des anciens combattants en 2009. L'évaluation qu'a réalisée l'ombudsman des vétérans démontre qu'il est relativement possible de prévoir l'avancement d'un membre des FAC tout au long de sa carrière militaire en établissant les grades précis qu'il aurait atteints, n'eût été sa blessure (vous trouverez un exposé complet dans la section du Programme législatif du CNAAC de 2016 qui traite de ce sujet).
Voici quelques‑unes des recommandations que le Groupe consultatif sur les politiques relatives aux vétérans a formulées dans son rapport concernant la nouvelle allocation pour incidence sur la carrière :
Il convient de souligner que ces recommandations sont à mon avis les plus importantes qu'ait formulées le Groupe consultatif sur les politiques relatives aux vétérans, puisqu'il va de soi que le fait d'élargir la portée de l'allocation pour incidence sur la carrière permettra de combler rapidement l'écart entre la Nouvelle Charte des anciens combattants et la Loi sur les pensions et de faire en sorte qu'elle s'applique à tous les anciens combattants handicapés admissibles.
À cet égard, il est intéressant de savoir qu'après l'annonce du budget 2017, ACC annoncera la création des règlements et lignes directrices stratégiques applicables à l'allocation pour incidence sur la carrière qui entrera en vigueur le 1er avril 2017. Ces dispositions n'ont pas été divulguées à la communauté des anciens combattants, dont notre Groupe consultatif sur les politiques relatives aux vétérans et, par conséquent, nous ne sommes pas en mesure de commenter ou de critiquer ces propositions.
D'après nos discussions avec les fonctionnaires du ministère, il est implicite qu'avec la version révisée de l'allocation pour incidence sur la carrière, les catégories d'allocation seront plus généreuses, mais que les critères d'admissibilité à cette allocation demeureront dans l'ensemble inchangés.
Nous demeurons convaincus que ces récents développements ne devraient être qu'un expédient de courte durée dans la mise en œuvre des changements proposés à l'allocation pour déficience permanente/allocation pour incidence sur la carrière découlant du budget 2016. Idéalement, nous continuerons à mettre cette solution de l'avant tout au long de l'année pour forcer ACC à appliquer la recommandation du Groupe de consultation sur les politiques relatives aux vétérans, recommandation qui procure une norme plus réaliste quant à l'indemnité pour la perte future de revenus des anciens combattants handicapés. Encore une fois, on doit insister sur le fait que cette mesure serait un grand pas dans la bonne direction pour corriger la disparité financière qui saute aux yeux entre la Nouvelle Charte des anciens combattants et la Loi sur les pensions vis‑à‑vis les anciens combattants handicapés et leur besoin d'une sécurité financière à vie.
J'aimerais maintenant aborder les dispositions du budget fédéral qui établissent de nouvelles prestations ou des améliorations d'ordre administratif pour les anciens combattants et leur famille :
Le ministre et le sous‑ministre sont d'avis qu'il s'agit là d'une proposition phare qui améliorera considérablement la prestation pour les études et la formation pour tous les anciens combattants admissibles. Le sous ministre Walt Natynczyk a laissé entendre que la prestation s'inspirait du G.I. Bill des États Unis, en ce qu'elle élargit la prestation pour les études au delà des anciens combattants handicapés pour inclure tous les anciens combattants libérés qui sont admissibles à ce nouveau programme.
La prestation sera disponible pendant 10 ans après la libération de l'ancien combattant et sera rétroactive au 1er avril 2006.
Elle entrera en vigueur le 1er avril 2018 pour tous les anciens combattants libérés honorablement le 1er avril 2006 ou après – les anciens combattants comptant six années de service admissible pourront recevoir jusqu'à 40 000 $ de prestations, et ceux qui comptent 12 années de service admissible pourront recevoir jusqu'à 80 000 $. Le ministre et le sous ministre ont insisté sur le fait que la prestation procurera plus d'argent aux anciens combattants qui voudront fréquenter le collège, l'université ou l'école technique une fois leur service terminé.
Il ne fait aucun doute que cette prestation élargie a le potentiel de profiter à un segment beaucoup plus large de la communauté d'anciens combattants. Mais le diable est dans les détails et, si j'ai une réserve, c'est que l'on devra se pencher attentivement sur la question des critères d'admissibilité et décider si on tournera le dos à la politique plutôt restrictive qu'on appliquait dans le passé aux programmes éducatifs de manière à élargir l'accès en général à la prestation.
Il sera important également de comprendre si un ancien combattant libéré qui désire se prévaloir d'une prestation pour les études sera couvert pendant la période maximale de quatre ans par un programme quelconque de remplacement du revenu pour compenser l'éventuelle diminution de son revenu; autrement dit, est‑ce que la prestation du régime d'invalidité de longue durée du RARM ou l'allocation pour perte de revenus d'ACC accompagnera cette prestation pour études, surtout dans le cas des anciens combattants handicapés qui pourraient être admissibles à ce programme de réadaptation/éducation?
Le sous ministre Natynczyk a aussi indiqué que, dans le cas des anciens combattants pour qui les études ne constituent pas une solution, d'autres sommes seront disponibles en vertu de ce programme pour des cours de perfectionnement professionnel. Ces sommes pourraient s'élever à environ 5 000 $ par ancien combattant.
Le budget contient cette mesure qui procurerait aux anciens combattants, aux membres des Forces armées canadiennes, aux survivants, ainsi qu'aux époux et aux conjoints de fait des anciens combattants, les outils nécessaires pour réussir leur cheminement et leur transition vers la population active civile. Les services offerts seraient élargis de manière à inclure l'encadrement et l'aide au placement, et seraient tous offerts par l'entremise d'un entrepreneur national à compter d'avril 2018.
Le ministre et le sous ministre croient tous deux que cette prestation constitue une avancée qui profitera à l'ensemble de la famille, puisque les services de transition de carrière seront élargis aux survivants, ainsi qu'aux époux et aux conjoints de fait des anciens combattants (voir l'exemple qu'on trouve à la page 176 du budget illustrant ce que ce nouveau programme apportera à un ancien combattant).
Cette allocation remplacera évidemment l'actuelle allocation pour relève d'un aidant familial et offrira une allocation mensuelle non imposable un peu plus généreuse de 1 000 $ versée directement aux aidants naturels afin de mieux reconnaître leur rôle essentiel et leur rendre hommage. J'ai bien sûr soulevé la question qui s'imposait, à savoir pourquoi on n'utilisait pas le montant de l'allocation pour soins, ou celui de la prestation pour soins auxiliaires, au lieu d'un maigre 12 000 $ par an. Vous vous rappellerez que nous avions suggéré, par l'intermédiaire du Programme législatif du CNAAC et du Groupe consultatif sur les politiques relatives aux vétérans, qu'il serait plus réaliste d'utiliser le montant de l'allocation pour soins ou de la prestation pour soins auxiliaires pour combler, par exemple, une perte de revenus que subirait le conjoint d'un ancien combattant en raison du temps qu'il doit lui consacrer.
J'ai notamment mentionné aux hauts fonctionnaires du ministère qu'il faudrait que cette nouvelle allocation de reconnaissance des aidants ait une grande souplesse, puisqu'elle ne saurait être universelle. À cet égard, il n'est pas sans importance que les catégories d'allocation pour soins disponibles en vertu des dispositions de la Loi sur les pensions donnent au ministère une certaine discrétion et une certaine souplesse en ce qui a trait aux besoins de soins de chacun des anciens combattants. Selon mon expérience, les exemples sont nombreux où l'on constate des différences considérables dans les soins dont ont besoin les anciens combattants gravement handicapés.
Il est révélateur que la partie du budget qui traite de la reconnaissance des aidants naturels ne fasse aucune mention de l'indemnité prévue pour la famille dans la Loi sur les pensions. En effet, en vertu de la Loi sur les pensions, un ancien combattant pensionné handicapé qui a un ou une conjointe reçoit une indemnité supplémentaire de 25 %, et de 12,5 % par enfant. Le Groupe consultatif sur les politiques relatives aux vétérans recommandait fortement d'inclure dans la Nouvelle Charte des anciens combattants cette prestation pour les familles prévue dans la Loi sur les pensions afin de mieux équilibrer l'indemnité générale versée en vertu des deux régimes.
Il faut noter que dans son Programme législatif, le CNAAC proposait ce qui suit concernant la question de la transition :
Remarque : je peux conseiller au MDN, à ACC et aux responsables du RARM de poursuivre les négociations en vue d'atteindre l'objectif qui veut qu'ACC devienne le seul fournisseur des programmes de remplacement du revenu et de réadaptation professionnelle pour les militaires libérés pour des raisons médicales. Je dois avouer que ces négociations perdurent depuis au moins 10 ans et on ne peut qu'espérer que cette réforme indispensable soit mise en œuvre le plus vite possible.
Pour conclure, il est intéressant, dans une évaluation globale du budget fédéral, de voir que le ministre estime avoir présenté des éléments raisonnablement satisfaisants pour le budget, compte tenu du climat financier qui règne actuellement au gouvernement. Il mentionne notamment la prestation pour les études, la prestation pour les aidants naturels et l'accent mis sur le bien‑être qui, espère‑t‑il, seront bien reçus par la communauté des anciens combattants. À cet égard, le sous ministre a aussi souligné le fait que sept autres engagements pris en vertu de la lettre de mandat avaient été honorés, entièrement ou partiellement, par les annonces budgétaires, en plus de ceux qui l'avaient été dans le budget 2016.
De plus, le ministre rappelle que le budget de 2016 comportait des investissements de 5,6 milliards de dollars, et que 623 millions de plus ont été engagés dans le budget de 2017. En outre, dans ce contexte, le ministre insiste sur le fait que les anciens combattants ont eu droit à un traitement prioritaire alors que le budget fédéral dans son ensemble ne fait pas beaucoup de place à l'augmentation des dépenses gouvernementales.
Malgré ces tentatives du ministre et du sous‑ministre pour dresser un portrait positif de la situation, je dois dire, en tout respect, que si l'on fait une évaluation plus réaliste, on constate que le budget est décevant puisque, en gros, la grande réforme législative de la Nouvelle Charte des anciens combattants et les questions législatives connexes concernant les anciens combattants ont été mises sur la glace. De plus, on a négligé d'importantes recommandations du CNAAC et du Groupe consultatif sur les politiques relatives aux vétérans, prétextant vouloir les étudier plus en profondeur pour en repousser l'application.
Le CNAAC aura nettement la responsabilité d'exercer une pression constante sur ACC et sur le gouvernement pour qu'ils adoptent les réformes législatives et réglementaires qui s'imposent dans la Nouvelle Charte des anciens combattants. À mon avis, nous devons absolument demander, dans l'esprit d'une charte « évolutive », que le gouvernement remplisse ses engagements à l'endroit de la communauté des anciens combattants en remédiant enfin aux lacunes et aux iniquités qui ont été relevées il y a déjà bien des années dans la Nouvelle Charte des anciens combattants afin d'assurer aux anciens combattants et à leur famille la sécurité financière à vie.
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